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美丽遂宁在绿水青山中自然生长——规划设计:“以人为本”导向 “五道关口”护航

2018年02月28日来源:《中国建设报》 刘宏伟浏览:11243次

 以人民为中心,以市民最关心的问题为导向,共建共治共享,实现人与自然和谐共生、美丽中国、宜居城市。这是住房城乡建设部副部长黄艳近日在题为《落实“十九大”新时代目标、方略和任务 认识城乡规划的初心、使命和改革》中,强调指出的新时代城市规划工作的核心任务之一,恰如其分地道出了遂宁近年坚持绿色发展和全面推进海绵城市建设试点工作的规划探索路径。坚持“以人为本”、“因地制宜”的基本原则,结合遂宁的城市本底,通过加强规划引领切实做到“规划一张图”,在顺利推进海绵城市建设的同时,为新时代中国特色社会主义现代化提供可复制可推广的城市科学规划样板,是遂宁海绵城市建设从“试点”走向“示范”的一道分水岭。

五彩缤纷路湿地公园海绵化改造实景

党的十九大报告指出,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然,因为“人与自然是生命共同体”。正因如此,新时代中国特色社会主义现代化建设“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,还自然以宁静、和谐、美丽”,海绵城市建设无疑是最佳实现方式和路径,其规划的科学性直接决定着新时代中国特色现代化的“品质”。同时,海绵城市建设作为一项重大的民生工程,严重影响着人民群众对幸福生活的“获得感”,因此,刻不容缓,必须“提速”。正因事关国计民生和人民群众的“获得感”,更要“保质”。时任遂宁市长的赵世勇,一直将习近平总书记在中共十八届二中全会第二次全体会议上强调指出的“要树立正确政绩观,多做打基础、利长远的事,不搞脱离实际的盲目攀比,不搞劳民伤财的‘形象工程’、‘政绩工程’,求真务实,真抓实干,勇于担当,真正做到对历史和人民负责”深深地刻在了脑海中。因此,在不少试点城市开始埋头推进海绵城市建设项目时,他却围绕习近平总书记2014年2月25日考察北京市规划展览馆时强调的“城市规划在城市发展中起着重要引领作用,考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”下起了功夫,结合住房城乡建设部印发的《海绵城市专项规划编制暂行规定》中明确要求的“应坚持保护优先、生态为本、自然循环、因地制宜、统筹推进的原则,最大限度地减小城市开发建设对自然和生态环境的影响”,将更多精力用在了研究如何才能从规划源头实现对遂宁“水患”的标本兼治、打造“遂宁版”的海绵城市样板。正所谓谋定而后动,唯如此,方可避免“盲人骑瞎马,夜半临深池”的险境。赵世勇对遂宁海绵城市建设深思熟虑的结果,可以从他在2016年全国“两会”期间接受媒体采访时的简要阐述中管窥一豹:遂宁市坚持规划立城、以自然为美,科学规划和布局城镇建设,呈现小集中、大分散的绿色城镇体系。坚持为人管城,倡导绿色生活,科学布局业态,推进人城融合,打造了500米生活服务圈,“我们坚持生态绿城,始终做到把生态林地渗透到城市当中,利用涪江穿城而过的优势打造西部水都,让城市在绿水青山中自然地生长”。

标本兼治的前提,必须对症下药。谈及遂宁的“水问题”,杨自力用了“多、少、脏、堵”四个字来形容,即:“水多”(内涝)、“水少”(人均水资源少)、“水脏”(水体黑臭)、“水堵”(硬质铺装多)。中心城区虽拥有“一江七河”,但从全市看,水资源总量仅为11.34亿立方米,人均年占有水资源量293立方米左右,远低于全国、全省人均水平,位列四川省倒数第一,属水资源严重紧缺地区。“水脏”问题更为突出,因雨污合流、面源污染等问题,市区内的联盟河、明月河、米家河,每到枯水期就会出现水体黑臭现象。如斯情景,不仅是对遂宁城市可持续发展的巨大挑战,更是对地方政府决策层的一场“大考”:是避重就轻做做表面文章应对考核验收即可,还是不惜成本从病根上标本兼治以图长治久安?他们选择了后者,决心“从群众反应最强烈最突出最紧迫的问题着手,增强民生工作针对性、实效性、可持续性”,而且深知久病成沉疴、重症需猛药的道理,首先从规划源头进行了一场“大手术”:将海绵城市建设试点申报的25.8平方公里示范区域内总投资58.28亿元的7大类346个项目作为最基础的“项目支撑”,在中心城区范围内,全面落实“小海绵”建设内容。对160平方公里的规划城镇建设用地,全部提出低影响开发的建设要求,实现源头减量;开展老城区雨污分流改造,实现过程控制;优化大型湿地、污水厂等布局和工艺,实现末端提升。不仅如此,还在遂宁总规确定的城市规划区1317平方公里范围内,系统规划“大海绵”格局。保护自然生态要素,划定山、水、田、林、湖等生态控制线;识别生态敏感区,制订河流的全流域治理方案,河道岸线全面实行“柔化、美化、绿化、文化”;划定13个城市一级排水分区,识别34处洼地和38处内涝风险点,提出规划措施;利用近30平方公里的涪江水面以及河湖水网,塑造水景观和文化特色。如此全局性的大手笔,在首批申报的16个试点城市里实属罕见。这便是杨自力撰文指出的遂宁海绵城市建设的“全域海绵,让海绵在每一寸土地落地生根”。与此同时,遂宁还以国家确定的海绵城市水生态、水环境、水资源、水安全为重点,从规划层面明确提出了作为国家试点的三大示范目标:滨江城市的水生态文化示范,建设“全国水生态文明城市”和“西部水都”;浅丘平坝地区的内涝防治示范,改善民生环境,实现“小雨不积水、大雨不内涝”;老城区的水环境综合治理示范,通过水陆统筹,实现“水体不黑臭、热岛有缓解”。

众所周知,“纸上画画,墙上挂挂”曾一度是业界调笑规划落地难的一句顺口溜,但深受“水问题”困扰的遂宁人,痛定思痛,拒绝走过场。杨自力在基层调研时明确要求科学制定和严格执行城市规划,加强空间开发管控,防止城市建设“摊大饼”。城市规划要坚持精细化原则,通过高水平规划建设,科学管理,抓住重点、突出亮点,明确建设时序和城市边界,不断打造城市精品,提升遂宁城市品位。为了“全域海绵”规划理念的顺利落地,遂宁出台了一系列严格的保障措施,“五大关口”环环紧扣、层层把控,稳步推进海绵城市建设。

规划编制关:聘请国内顶级规划设计机构——中国城市规划设计研究院编制了国内首部《海绵城市建设专项规划》,2015年底完成规划成果,2016年5月正式发布实施。该规划构建了全面覆盖中心城区的“1+3”(年径流总量控制率+下沉式绿地率、透水铺装率、绿色屋顶率)海绵城市规划建设指标体系,编制了《遂宁市海绵城市规划设计导则》、《遂宁市海绵城市设计图则》和《遂宁市海绵城市植物名录》等技术文件,为后续项目建设打下了坚实的基础。而且在规划编制过程中,积极主动对接住房城乡建设部等部委和中国城市规划设计研究院、清华大学等权威学术机构,研究海绵城市专项规划的编制内容、成果深度等,这些前期探索的创新成果为2016年3月住房城乡建设部印发的《海绵城市专项规划编制暂行规定》提供了部分参考依据,切实起到了试点的示范作用。在中规院(北京)规划设计公司总经理张全看来,该专项规划以中心城区内洼地识别成果为基础,根据洼地是否有水面,以及其与现状建成区的关系,对城镇开发边界内的洼地进行分类,确定了三类洼地。在城市规划中,建设用地的选择通常要避开洼地,以减少开发建设时的挖填方成本、降低内涝风险。在城镇开发边界内,根据识别出洼地类型(是否有水面)和分布(是否在现状建成区)情况,提出分类保护策略,不失为遂宁海绵城市建设规划层面的一大亮点。

与此同时,遂宁还颁布了《遂宁市城市蓝线管理办法》、《遂宁市城市绿线管理办法》,划定了蓝线、绿线,修订了《遂宁市河东二期控制性详细规划》、《老城区控规及有机更新规划》等,将海绵城市建设要求转换为规划设计条件,落实到每个地块。修编《遂宁市城市绿地系统规划》、《遂宁市排水防涝规划》等相关规划,落实海绵城市的建设要求,确保各层级规划相互支撑衔接,构建科学完善的规划引领体系。

香港天线宝宝高手论坛官网设计审查关:在实际操作中,要求所有项目必须按规划条件进行海绵专篇设计并进行专项审查,审查合格后提交市专委会、市规委会审议,审议通过后方能办理规划许可证。将海绵建设内容纳入施工图设计及审查范畴,审查合格后方能办理施工许可证。方案审查、施工图审查具体工作由市海绵办委托技术支撑单位中国城市规划设计研究院负责,审查意见书由市海绵办出具。

建设监管关:将海绵城市建设内容纳入工程监理、质量监督、跟踪审计范畴,实行全程监管。

验收检测关:由海绵办牵头,会同规划、园林等部门组织实施海绵城市建设专项验收,并结合监测平台进行专项检测。

增量管控关:在进行存量改造的同时严格控制增量,要求试点区域外的新建工程项目按照海绵城市建设标准进行建设,并纳入管控。

专业,决定高度。遂宁市住房和城乡建设局局长姜国全对此深信不疑,这也是遂宁海绵城市建设一开始便选择同国内顶级科研院所合作的关键原因。早在7年前任职遂宁市城管执法局局长期间就创新推行“以人为本、文明执法”的城管工作模式(将“以人为本”作为管理的灵魂,“文明执法”作为管理的根本方式),并在全国率先采用军事化手段训练和管理城管队伍的他,始终坚持“让专业的人做专业的事情”。凡事预则立,不预则废。正因如此,遂宁在海绵城市建设之初便抢先守住了两个最核心的“堡垒”:因地制宜、突出实效。前者系海绵城市建设必须坚守的基本原则,后者则是海绵城市建设的目的。为达到此目的,他们在同技术支持单位签订协议时,明确要求委派驻场工程师,从而有效避免了不少试点城市建设初期碎片化推进的误区,而是一开始便直奔目的:坚持分区控制,统筹“三大区域”,实现“连片效应”。

香港天线宝宝高手论坛官网具体到操作层面,遂宁根据地形地貌、河流水系走向及排水系统现状,将试点区域划分为30个排水分区。综合考虑各排水分区的用地性质、建筑密度、水文地质、径流现状等条件,实施差异化指标控制,统筹实现试点区域径流控制总目标。老城区以问题为导向,重点解决城市内涝、黑臭水体、雨污合流、面源污染等问题,年径流总量控制率达到60%~70%;新城区以目标为导向,重点加强规划建设管控,年径流总量控制率达到70%~85%。新区拓展区根据城市发展节奏,主要开展河湖水系、公园湿地、排水水系等大海绵设施建设,针对待开发地块等小海绵体进行规划管控,落实海绵指标和管控措施,土地拍卖后由项目业主按要求严格实施。排水分区内部,根据竖向、下垫面、绿地空间等因素,因地制宜采取径流控制措施,在径流路径上设置透水铺装、蓄水模块、渗排渠、植草沟等海绵设施,在源头削减最大化的基础上,将径流控制条件较差地块的雨水就近导入径流控制条件较好地块进行消纳,统筹实现排水分区内径流控制目标。以河东体育中心排水分区为例,该区域充分利用体育中心大面积的广场、绿地建设海绵设施,额外消纳周边东平大道、五彩缤纷路等道路及部分建筑小区的雨水,通过能力监测平台的监测数据分析,该排水分区达到了径流控制规划目标。“重视指标,却不唯指标是从”,这是住房城乡建设部海绵城市建设技术指导专家委员会专家、中国城市建设研究院副院长王磐岩带队对遂宁海绵城市建设进行中期考核时留下的深刻印象,尤其注重项目的前期调研、分析,在科学数据的基础上,充分融合当地特色和居民实际需求进行规划设计,真正做到了海绵城市建设提倡的因地制宜、道法自然。

刘宏伟:“国家海绵城市建设创新实践”课题主持人,中国建设报社政策研究中心负责人

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